Fundacja dla Zwierząt | www.argos.org.pl

Schronisko dla bezdomnych zwierząt

1.

Prawo nie precyzuje czym jest i w jakim celu działa schronisko dla bezdomnych zwierząt. Jego prawne znaczenie powinno zatem pokrywać się z potocznym. Ale termin ten miewał i ma różne znaczenia w ramach różnych celów i praktyk działania. Te z kolei kształtowane są także przez zmienne i niespójne przepisy.

Bezowocne kontrowersje co jest, a co nie jest schroniskiem, powstają dziś na tle uznaniowych norm działania Inspekcji Weterynaryjnej, która jest formalnie zobligowana do ich rejestracji i nadzoru. Najczęstszym rezultatem takich kontrowersji jest uznawanie za schronisko tego, co urzędnicy zgodzili się między sobą za takie uznać.

Historycznie, schroniska w Polsce zaczęto zakładać w IXX i XX wieku jako zakłady dobroczynne, z myślą o ochronie zwierząt, w odróżnieniu od tradycyjnej działalności hycla (wyłapywanie psów) i rakarza (utylizacja żywych i martwych zwierząt). Przybierały też nazwy "azyl", "ochronka", "przytułek".

2.

Działalność tradcyjnego hycla i rakarza znacznie ograniczono w połowie XX w. w ramach ograniczania prywatnej działalności gospodarczej. Ich rolę przejęły jednostki państwowe. Schroniskami dla zwierząt (bezpańskich) nazwane zostały specjalne jednostki w ramach komunalnych zakładów oczyszczania miast, tworzone na podstawie wytycznych Ministra Gospodarki Komunalnej z 1961 roku, powołane do – jak to nazwano – "uregulowania zagadnienia bezpańskich psów i kotów na terenie miast" we współpracy z Towarzystwem Opieki nad Zwierzętami.

Uregulowanie to polegało na przyjmowaniu bezpańskich zwierząt (także wyjeżdżaniu po nie), utrzymymwaniu ich przez 14 dni (kotów – 5 dni) po czym uśmiercaniu. Nazwa "schronisko" była więc eufemizmem – ochronie podlegały nie zwierzęta lecz porządek, czystość i bezpieczeństwo, które bezpańskie zwierzęta naruszały, a przyjętą metodą ochrony tych dóbr było uśmiercanie bezpańskich zwierząt. Prawo chroniło zwierzęta przed znęcaniem się nad nimi, lecz nie gwarantowało im życia.

Urzędowe słownictwo z 1961 r. przytrwało swą epokę. Mimo upływu niemal półwiecza, wytyczne zachowały ważność – przynajmniej w praktyce. Nigdy nie zostały bowiem zastąpione równie jasną i kompleksową regulacją. Jedynie nawarstwiono nad nimi wiele przypadkowych i sprzecznych przepisów.

3.

Kolejny raz termin schroniska dla bezdomnych zwierząt pojawiają się w 1996 roku, po reformie ustrojowej Państwa, w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Art. 3.
2. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególnosci:
(...) 5) organizują ochronę przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w odrębnych przepisach, (...)

Własne, obowiązkowe zadania gmin z zakresu gospodarki komunlanej realizowane są teraz w warunkach gospodarki rynkowej, zatem mogą być przedmiotem umów z niezależnymi podmiotami gospodarczymi:

Art. 7.
1. Na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie:
1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,
2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych,
3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami,
4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a takze grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części
– wymagane jest uzyskanie zezwolenia.

Art. 8.
1. Wniosek o zezwolenie powinien zawierać: [...]
4) informacje o technologiach stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy świadczeniu usług w zakresie działalności objętej wnioskiem [...]

Art. 9.
1. Zezwolenie powinno określać:
[...]
4) wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem
[...]
6) inne wymagania szczególne wynikające z odrębnych przepisów [...]

Zezwolenia na prowadzenie schronisk przez przedsiębiorców są wymagane, ale w praktyce ani nie opierają się na "informacjach o stosowanych technologiach" ani nie określają "wymagań w zakresie jakości" usług schroniskowych. A jeśli określają, to jedynie warunki dla "przyjmowania", tj. dysponowanie ogrodzonym terenem, środkiem transportu i dopełnieniem szeregu formalności.

Skutek jest taki, że kontrole schronisk mogą opierać się tylko na sformułowanych gdzie indziej kryteriach ogólnych (sanitarnych, porządkowych, przeciwpożarowych, pracowniczych itd.) natomiast schroniska nie mogą być kontrolowane wedle kryteriów opieki nad zwierzętami, bo takich nigdzie nie sformułowano w prawie krajowym ani nie są formułowane lokalnie.

Oprócz znanej już z 1961 r. koncepcji "schronisk" ustawa przewidziała także jakąś "ochronę przed bezdomnymi zwierzętami" odsyłając do nieokreślonych "odrębnych przepisów".

Od 1999 roku obowiązują szczegółowe przepisy nadzoru sanitarno-weterynaryjnego dotyczące takich skupisk zwierząt jak schroniska. Normy te nie definiują schronisk, nie wypowiadają się na temat celu gromadzenia zwierząt w schroniskach ani opieki nad nimi. Choć nie mówią o tym wprost, zakładają jednak utylizacyjny cel działania schronisk, przewidując instalowanie w nich pieca do spalania zwłok i gwarantując minimalną odległość od domostw i miejsc publicznych, czego nie ma wobec podobnych skupisk zwierząt, np. hodowli czy hoteli dla zwierząt.

4.

Pomysł, że schroniska dla zwierząt mogą służyć opiece nad zwierzętami, a nie ich uśmiercaniu w interesie utrzymania czystości i porządku, pojawił się nagle w ustawie o ochronie zwierząt w 1997 roku. Był to pomysł równoległy do tradycyjnej koncepcji uregulowanej przepisami o czystości i porządku.

Art. 11.
(...) 4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwięrzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego.

Przez schronisko można by więc rozumieć dwie różne rzeczy: sięgający tradycji rakarza zakład gminny lub przedsiębiorstwo ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, albo "społeczny" zakład opieki nad zwierzętami. Taki podział ze względu na podstawę prawną jest o tyle pozorny, że charakter podmiotu prowadzącego schronisko nic tu jeszcze nie przesądza. Zadania z zakresu gospodarki komunalnej mogą bowiem realizować zarówno zakłady budżetowe gmin, spółki gminne jak i niezależni przedsiębiorcy, którym gmina udzieli zezwolenia i zamówienia publicznego. Z drugiej strony, organizacje społeczne także mogą prowadzić działalność gospodarczą, obok lub w ramach ich działalności statutowej – a więc także jako zakąady w branży gospodarki komunalnej. Zdarza się więc, że gmina prowadzi schronisko w formie zakładu budżetowego, który zapewnia zwierzętom realną opiekę (bo wójt tego przypilnował). Zdarza sią też, że organizacja społeczna o statutowym celu ochrony zwierząt prowadzi schronisko jako komercyjną rakarnię dla okolicznych gmin.

5.

Ustawa o ochronie zwierząt zabroniła uśmiercania zwierząt z powodu ich bezdomności i tym samym podważyła dotychczasowy sposób w jaki schroniska gminne wypełniały zadanie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami. Jednocześnie nałożyła na gminy nowe zadanie, zapewniania bezdomnym zwierzętom opieki, ale – inaczej niż w przypadku organizacji społecznych – nie wiążąc tego wprost z prowadzeniem schronisk.

W rezultacie, gminy mają zadanie zarówno ochrony przed zwierzętami (obowiązkowe) jak i opieki nad nimi (nieobowiązkowe), ale żadne nie zobowiązuje ich do prowadzenia schronisk. Obowiązkowe zadanie ochrony przed jest równocześnie o tyle wątpliwe, że ma być realizowane "na zasadach określonych w odrębnych przepisach", których jednak nie wydano.

Praktyczny skutek tej sytuacji jest taki, że że gminy często realizują zadanie ochrony przed zwierzętami wyłapując je i płacą za ich utylizację schroniskom, pod pozorem zlecania im opieki nad zwierzętami. Upowszechneniu takiej praktyki posłużyła, wprowadzona Ustawą o ochronie zwierząt, nowa instytucja "wyłapywania". Dobrze pasuje ona do zadania zapewnienia ochrony przed bezdomnymi zwierzętami a jednocześnie nie wiąże gmin z kosztami opieki, umożliwiając umieszczanie wyłapanych zwierząt w bliżej nieokreślonych schroniskach na niesprecyzowanych warunkach.

6.

Kolejny raz termin schronisko pojawia się w kontekście finansów publicznych, w rozporządzeniu o klasyfikacji budżetowej a także w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD).

Gminne zadanie "zapewniania bezdomnym zwierzętom opieki" nie znajduje prostego odzwierciedlenia w konstrukcji budżetów gminnych. Natomiast budżety gmin zawierają nadal w dziale "900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" tradycyjną pozycję "90013 - Schroniska dla zwierząt". Z jednej strony gminy mają zadanie "opieki nad" jak i "ochrony przed" bezdomnymi zwierzętami, ale nie mają na to pieniędzy. Z drugiej, nie mają obowiązku prowadzenia "schronisk", ale mogą mieć na to pieniądze.

Poszukując norm określających schroniska, trafiamy w końcu na powiązanie konstrukcji budżetów gmin z PKD (Polska Klasyfikacja Działalności). Budżetowy dział "900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" obejmuje grupowania działalności o kodach PKD: 01.41, 01.42, 40.11, 40.13, 45.11-45.50, 90.01-90.03. (Rozporządzenie Ministra Finansów z 14.06.2006 w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, Dz.U. 2006 nr 107 poz. 726).

Poszukując w wymienionych podklasach PKD czegoś, co dotyczyło by zwierząt zwierząt domowych, znajdujemy tu wyłącznie podklasę "90.02 - Gospodarowanie odpadami" a w niej: "działalność związana z unieszkodliwianiem zarażonych żywych zwierząt lub martwych i pozostałych skażonych odpadów". (Rozporzadzenie R.M. z 20.01.2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Dzialalnosci (PKD), Dz.U. 2004 nr 33 poz. 289). Takie jest najbardziej formalne określenie zadania na jakie pod nazwą "90013 - Schroniska dla zwierząt" przeznaczone są gminne fundusze.

Jeśli pieniądze z tej szufladki wydawane są na coś innego niż rakarstwo, albo niezupełnie rakarstwo, to jest to kwestia nieformalnej praktyki. Niezależnie od tego jaka jest to praktyka, nie może ona podlegać kontroli z punktu widzenia ochrony zwierząt. Nie ma określonych przepisami żadnych norm istotnych dla losów zwierząt: zasad przyjmowania do schronisk, norm bytowych, leczenia, adopcji.

PKD przewiduje pozycję "prowadzenie schronisk dla zwierząt domowych" w podklasie "93.05.Z - Działalność usługowa pozostała, gdzie indziej nie sklasyfikowana". Działalność taka nie jest przewidziana do finansowania z budżetów gmin. Może być jednak prowadzona przez przedsiębiorców i/lub organizacje społeczne na własny rachunek, ale pozostaje tak samo nieunormowana jak działalność gminna. W przypadku organizacji społecznych określony jest cel prowadzenia schronisk – zapewnienie bezdomnym zwierzętom opieki. Jednak większość organizacji społecznych prowadzących schroniska robi to w formie działalności gospodarczej, czyli jako przedsiębiorcy.