Nadzór

Duże oczekiwania co do skuteczności ochrony zwierząt wywołało uzupełnienie w 2002 r. ustawy o ochronie zwierząt o art. 34a mówiący, że

Inspekcja Weterynaryjna sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierzat.

Ogólnikowość tego przepisu pozwlała wyobrażać sobie niemal policyjne działanie Inspekcji w tej dziedzinie. Na przykład, na stronie internetowej Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami pojawił się wykaz jednostek IW jako właściwych do przyjmowania zgłoszeń o złym traktowaniu zwierząt.

Praktyka szybko wykazała, że takie oczekiwania były bezzasadne, a przepis ten posłużył celowi odwrotnemu, czyli blokowaniu wpływu przepisów ustawy na interesy przedsiębiorców i urzędników związane ze zwierzętami. Jak to możliwe?

Na gruncie prawa, pojęcie nadzoru, choć bywa różnie definiowane, zawsze oznacza utrwaloną relację między dwoma podmiotami, tj. nadzorującym (nadrzędnym, wyższym) i nadzorowanym (podrzędnym, niższym). Wprowadzony przepis jest o tyle szczególny, że nie określa podmiotu nadzorowanego. Zamiast tego użyto rzeczownika odczasownikowego "przestrzeganie przepisów", co rodzi pytanie: przestrzeganie przez kogo? Przez wszystkich, przez nikogo? [1]

Podmiot nadzorowany i cel nadzoru

Na gruncie ustawy o ochronie zwierząt nie daje się określić zakresu podmiotów nadzorowanych, a w związku z tym także ustalić kompetencji, środków nadzoru i odpowiedzialności Inspekcji za przestrzeganie dowolnych przepisów przez dowolne podmioty. Kompetencji takich, zgodnie z ust. 2 tego artykułu należy szukać w zupełnie innej ustawie:

W zakresie wykonywania nadzoru, o którym mowa w ust. 1, pracownicy Inspekcji Weterynaryjnej (...) posiadają uprawnienia określone w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095, z późn. zm.).

Jednak tam również podmioty nadzorowane nie są określone, a ponadto "uprawnienia" o jakich tam mowa (art. 19, ust. 3 i następne), dotyczą raczej kontroli (tj. porównania stanu faktycznego z pożądanym) a nie władczej ingerencji w działanie nadzorowanego podmiotu – co jest wyróżnikiem pojęcia nadzoru.

Ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej zawiera także inne przepisy, na które warto zwrócić uwagę podczas poszukiwania rozwiązania dla kwestii nadzoru o jakim mowa. Otóż przepis art. 2 zalicza ustawę o ochronie zwierząt do "prawodawstwa weterynaryjnego". Co ważniejsze, art. 3 określa cel działania Inspekcji w ten sposób, że poszukiwany przez nas nadzór w ogóle nie mieści się w celach Inspekcji, jest natomiast dla niej środkiem do własnych celów:

Inspekcja realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. [2]

Konkretnie zaś:

(...)
2. Inspekcja wykonuje swoje zadania w szczególnosci przez:
(...)
5) sprawowanie nadzoru nad:
(...)
g) przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierzat,
(...)
3. Inspekcja wykonuje zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, na podstawie przepisów odrębnych.

Doszliśmy na razie do tego, że "przestrzeganie przepisów o ochronie zwierząt" podlega "nadzorowi", który jest sprawowany nie w celu ochrony zwierząt lecz "bezpieczeństwa i zdrowia publicznego". Po konkrety zaś odsyłani jesteśmy do "przepisów odrębnych" kolejnej ustawy.

Działalność nadzorowana

Jest nią kluczowa dla prawodawstwa weterynaryjnego ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Określa ona ogólne wymagania weterynaryjne (rozdz. 2) wobec podmiotów prowadzących szczegółowo określoną działalność gospodarczą na szeroko rozumianym rynku zwierząt użytkowych, a więc: transportu i tzw. miejsc gromadzenia, targów, obrotu (hurtowego), kwarantanny, punktów kopulacyjnych, zakładów drobiarskich, zwierząt akwakultury, schronisk, chowu i hodowli zwierząt dzikich jako gospodarskich, hodowli zwierząt dla celów specjalnych, w tym doświadczalnych i laboratoryjnych a także gospodarowania ubocznymi produktami zwierzęcymi (odpadami).

Łącznie działalność taka nazwana jest w ustawie "nadzorowaną". Z ustawy wynika niewątpliwie, że podmioty prowadzące taką działalność są podmiotami nadzorowanymi w rozumieniu prawa admnistracyjnego. Zakres kontroli i nadzoru określony jest w licznych rozporządzeniach wykonawczych, zawierających szczegółowe "wymagania weterynaryjne" osobno dla każdego rodzaju działalności.

Sposób obejmowania nadzorem tych podmiotów jest zróżnicowany. Dla pewnych rodzajów działalności potrzebne jest uprzednie zezwolenie (decyzja administracyjna), wydawane po stwierdzeniu spełniania wymogów. Dla podjęcia innych (w tym schronisk dla zwierząt) wystarczy zgłoszenie zamiaru prowadzenia działalności (art. 5). Wtedy decyzja admnistracjyna dotyczy tylko nadania weterynaryjnego numeru identyfikacjynego (ust. 9).

Inspekcja Weterynaryjna dysponuje skutecznymi środkami nadzoru.

Art. 8.
1. Powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-n, p lub w art. 4 ust. 3, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalnosci, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzje:
1) nakazującą usunięcie uchybień w określonym terminie lub
2) nakazującą wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień, lub
3) zakazującą umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami będącymi przedmiotem działalności albo zakazującą produkcji, umieszczania na rynku lub handlu określonymi produktami wytwarzanymi przy prowadzeniu tej działalności.

Art. 9.
1. Powiatowy lekarz weterynarii, w przypadku gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną nie zastosuje się do nakazu lub zakazu określonego w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1-3, wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru, o którym mowa w art. 11.

W ten sposób, nadzór na przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt konkretyzuje się ostatecznie w nadzorze nad spełnianiem konkretnych wymagań weterynaryjnych wobec podmiotów prowadzących działalność w konkretnym zakresie.

Zakres tego nazoru jest ograniczony, po pierwsze, celem działania Inspekcji (tj. ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego) oraz warunkiem stosowania środków nadzoru (tj. stwierdzeniem zagrożenia dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt). Po drugie, zakres tego nadzoru ograniczony jest wyłącznie do wskazanych przedsięwzięć z zakresu hodowli, chowu i obrotu zwierzętami i produktami zwierzęcymi. Po trzecie, ograniczony jest do kwestii wypełniania wymagań weterynaryjnych, określonych szczegółowo dla każdego rodzaju przedsięwzięć.

Trzeba stwierdzić, że tak skonkretyzowany zakres nadzoru całkowicie mija się z zakresem przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Wymagania weterynaryjne i przepisy ustawy o ochronie zwierząt to normy zupełnie innego rzędu i innej treści, głównie z powodu innego dobra chronionego. Nie mają one ze sobą zasadniczo nic wspólnego, poza tym, że dotyczą zwierząt.

Paragraf 22

Nasze poszukiwanie jakiejkolwiek konkretnej treści stojącej za przepisem art. 34a ustawy o ochronie zwierząt, kończy się niepowodzeniem. Najpierw brakuje w nim określenia podmiotu nadzorowanego, a gdy go w końcu znajdujemy w trzeciej z kolei ustawie to okazuje się, że tam przedmiotem jak i celem nadzoru jest coś zupełnie innego niż w przepisach o ochronie zwierząt.

Przepis art. 34a zawiera treść pozorną, wymierzoną w praktyce przeciw stosowaniu przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Gdy do przestpstw przeciw ochronie zwierząt dochodzi w związku z działalnością tzw. nadzorowaną, organy ścigania kierują się konkretnymi wynikami nadzoru, które mogą być prawdziwie pozytywne, pomimo przestępstwa przeciw ochronie zwierząt. Na przykład, nieuzasadnione uśmiercanie zwierząt nie narusza ich zdrowia – w rozumieniu prawa weterynaryjnego, a znęcanie się nad zwierzęciem nie musi powodować zagrożenia dla zdrowia publicznego. Gdy do przestępstw dochodzi poza zakresem działalności nadzorowanej, tym bardziej Inspekcja może twierdzić, że z jej – jedynie kompetentnego – punktu widzenia nie doszło do naruszenia przepisów o ochronie zwierząt. W szerszym aspekcie, służy to sprowadzaniu prawa ochrony zwierząt do prawa weterynaryjnego, co przy zasadniczej rozbieżności dóbr chronionych oznacza w praktyce zanegowanie humanitarnej ochrony zwierząt na rzecz ochrony rynku zwierząt.

Warto wskazać też, że nadzór weterynaryjny, w zakresie działalności nie wymagającej decyzji o spełnieniu wymagań a tylko zgłoszenia do nadzoru (w tym schronisk dla zwierząt), ma w praktyce charakter fakultatywny. Jest to dziwaczny nadzór "na życzenie", bo Inspekcja warunkuje podjęcie czynności nadzorczych od otrzymania zgłoszenia ze strony zainteresowanego tym podmiotu. Praktyka taka opiera się na błędnej interpretacji art. 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Mówi on o podejmowaniu środków nadzoru "w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalnosci nadzorowanej (...) są naruszone wymagania weterynaryjne". Termin "działalność nadzorowana" ograniczany jest błędnie do podmiotów, które się zgłosiły do rejestracji, podczas gdy ustawowe znaczenie dotyczy podmiotów faktycznie działających w przedmiotowym zakresie. [3]