Schroniska w 2017 r.

Gminne zadanie publiczne wyłapywania bezdomnych zwierząt wymaga umieszczenia ich w schronisku. Każde schronisko powinno być rejestrowane przez Inspekcję Weterynaryjną. W 2017 roku 2.478 gmin zajęło się bezdomnymi psami w liczbie ok. 92 tys., z czego 81%. przekazały do 208 zarejestrowanych schronisk, a resztę do ok. 400 innych podmiotów.

Poniższa analiza opiera się na informacjach z gmin i schronisk zgromadzonych w MONITORZE B.O.Z.. Dodatkowo udostępniamy też zbiorcze zestawienie źródłowych danych z raportów Powiatowych Inspektoratów Weterynarii z zarejestrowanych schronisk za 2017 rok.

Patrze także: statystyki wieloletnie

I. Przegląd form organizacyjno-prawnych
działania schronisk dla bezdomnych zwierząt w 2017 r.

Schronisko jako gminna jednostka budżetowa (G)

Jest to podstawowa forma realizacji zadania publicznego, zapewniająca pełną formalną odpowiedzialność gminy za zwierzęta. Zarówno ich utrzymywanie jak i wydawanie dokonuje się w imieniu gminy. Połowa tych schronisk przyjmuje także zwierzęta z innych gmin, ale wyłącznie w ramach porozumienia międzygminnego lub związku gmin.

Niekiedy są to liczne umowy z poszczególnymi gminami (np. 59 porozumień Miasta Zamość). Niekiedy zwierzęta z innych gmin stanowią większość przyjmowanych zwierząt, a ryczałtowe rozliczenia mogą faktycznie generować przychód dla gminy posiadającej schronisko.

Schronisko gminne prowadzone przez gminną spółkę komunalną (GS)

W tej formie działania schronisko stanowi własność gminy lub spółki, a jego prowadzenie przez spółkę, jako osobny podmiot prawny, wynika albo z powierzenia jej realizacji zadania przez gminę jako właściciela spółki (uchwała rady gminy lub statut spółki), albo z umowy kupna/sprzedaży usług między gminą a jej spółką, a więc umowy analogicznej jak z dowolnym przedsiębiorcą.

Różnie określany bywa przedmiot takiego powierzenia lub usługi. Zwykle mowa jest o "prowadzeniu schroniska" albo o "realizacji zadania publicznego" (tj. zapewniania opieki oraz wyłapywania - w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt). Czasem mowa jest o realizacji zadania "ochrony przed bezdomnymi zwierzętami" (jakie przed 2012 r. stanowiła ustawa śmieciowa).

W większości przypadków spółki gminne prowadząc schroniska działają bez właściwej podstawy prawnej, co wynika z następujących okoliczności:

• "prowadzenie schroniska" nie należy do zadań własnych gmin, więc nie może być rzedmiotem powierzenia ani umowy, tym bardziej zadanie "ochrony przed bezdomnymi zwierzętami", które zostało usunięte z katalogu zadań własnych gmin w 2011 r.
• zadanie określone w ustawie o ochronie zwierząt nie zalicza się do zadań o charakterze użyteczności publicznej, więc z zasady nie należy do zakresu działania gminnych spółek komunalnych, a już na pewno nie wolno spółce świadczyć takich usług poza własną gminą.

Przyczyną lekceważenia tych okoliczności prawnych jest generalne postrzeganie zadań wobec bezdomnych zwierząt jako utylizacji szczególnych odpadów. W takim ujęciu jest to także działalność z zakresu gospodarki komunalnej, która może spółce prowadzącej schronisko przynosić zyski. Jest bowiem duży popyt na odbieranie bezdomnych zwierząt z gmin nie dyponujących schroniskami. Zatem wiele spółek na to się nastawiło i przyjmuje z innych gmin nawet więcej zwierząt niż z własnej.
Na przykład:

• PK Racibórz - 28 umów z gminami dotyczących 178 psów, na 308 psów łącznie przyjętych w 2017 r.,
• PGM Bełchatów - 15 umów, 422 / 679 psów,
• PUL Ciechanów - 13 umów, 214 / 342 psów;
• PGKiM Turek - 6 umów, 103 / 177 psów;
• PGKiM Przysucha - 6 umów, 54 / 88 psów

Postępowania karne w sprawach schronisk prowadzonych przez PGK Legnica i PUK Kielce, które szeroko świadczyły takie usługi, wykazały nieuzasadnione uśmiercanie zwierząt i znęcanie się przez utrzymywanie w niewłściwych warunkach.

Jedyną legalną formą prowadzenia schroniska gminnego przez spółkę gminną jest umowa z gminą o realizację zadania zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom, wyłącznie z macierzystej gminy, ew. związku międzygminnego lub w ramach porozumień międzygminnych. Gmina powinna wtedy też określić na czym ta opieka polega, a także sama ewidencjonować zwierzęta, tj. ich przyjmowania i rozchodu zwierząt z innych gmin dokonywać sama we własnym imieniu.

Schronisko gminne prowadzone (administrowane) przez przedsiębiorcę (GP)

Okoliczności prawne umowy z przedsiębiorcą o prowadzenie schroniska gminnego są te same co w przypadku spółki gminnej, z jedną różnicą. Przedsiębiorca nie jest ograniczony zakresem działalności o charakterze użyteczności publicznej w przypadku usług komunalnych dla gmin. Jest za to ograniczony koniecznością posiadania zezwolenia od organu gminy na prowadzenie schroniska. Zezwolenia te określają obszar działania (obszar z jakiego pochodzą bezdomne zwierzęta), który nie może przekraczać obszaru macierzystej gminy.

Umowy gmin z przedsiębiorcą najczęściej pomijają milczeniem jego działanie dla innych gmin z wykorzystaniem majątku gminy udostępnionego mu w celu realizacji zadań macierzystej gminy. W innych przypadkach, umowy przewidują dzielenie się przychodem z tego tytułu, tak jak i przychodem ze sprzedaży zwierząt (np. Bytom, Toruń). Z 12 zarejestrowanych schronisk gminnych prowadzonych przez przedsiębiorców tylko dwa, w Katowicach i Lublinie, faktycznie nie przyjmowały zwierząt z innych gmin. Większość pozostałych przedsiębiorców działało dla innych gmin w większej skali niż dla własnej.
Na przykład:

• Z. Jażdżewski (Piła) - 3 umowy, 678 / 971 psów,
• A. Krajewska-Kuncewicz (Giżycko) - 17 umów, 175 / 260 psów,
• K. Cichosz (Ostrzeszów) - 8 umów, 51 / 96 psów,

Schronisko gminne prowadzone (administrowane) przez organizację pozarządową (GO)

Ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie przewiduje osobny tryb udziału organizacji pozarządowych w realizacji zadań publicznych, inny niż przedsiębiorców czy spółek gminnych. Wyklucza on osiąganie zysku i polega na udzieleniu i rozliczeniu dotacji na określone w kosztorysie zadania, wraz z własnym wkładem finansowym organizacji (wsparcie zadań) lub bez niego (powierzenie zadań).

Na 39 schronisk gminnych prowadzonych przez organizacje, 29 użyczonych jest im w ramach takiej umowy o działalność pożytku publicznego, zaś 10 schronisk jest w ich dyspozycji na podstawie umów o zakupie usługi administrowania schroniskiem gminnym. Zdarzają się też osobne umowy użyczenia schroniska gminnego czy też umowy dzierżawy schroniska jako gminnej nieruchomości (np. Mysłowice).

W połowie przypadków użyczenia organizacji schroniskiem w ramach umowy o realizację zadania gminnego, organizacje zawierają ponadto na własny rachunek umowy sprzedaży usług takiego schroniska innym gminom. Podobnie jak w przypadku spółek gminnych dysponujących gminnych schroniskiem, ilość zwierząt przyjmowanych na warunkach komercyjnych z innych gmin bywa znaczna, a nawet przekracza ilość zwierząt objętych umową z macierzystą gminą.

Wykraczanie poza umowę z macierzystą gminą ma związek z tym, że umowy te zawierają niewłaściwe określenie ich przedmiotu. Najczęściej używanym określeniem przedmiotu umowy jest "prowadzenie schroniska", ewentualnie określenia bliskoznaczne jak "obsługa schroniska" czy "utrzymywanie schroniska". Tymczasem do zadań gmin należy zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom, zaś umieszczanie ich w schronisku może być tylko służącą temu czynnością techniczną. (W ustawowej konstrukcji zadania publicznego rola schroniska wynika ze zobowiązania gminy do wyłapywania, a nie ze zobowiązania do opieki). W efekcie tak określonego przedmiotu umowy, organizacje rozliczane są z gotowości do przyjmowania zwierząt i prawidłowego utrzymywania infrastruktury użyczonego zakładu, a nie z jakości opieki i dalszych losów zwierząt.

Na traktowanie schronisk jak zakładów utylizacji składa się też okoliczność, że choć ustawa o ochronie zwierząt obowiązuje od 1998 roku, klasyfikacja budżetowa gmin dalej nie przewiduje zadań z zakresu humanitarnej ochrony zwierząt. Przewiduje natomiast, w dziale "900 - Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" pozycję "90013 - Schroniska dla zwierząt", których prowadzenie nie jest jednak obecnie zadaniem publicznym gmin. Tak ułożona nomenklatura budżetowa nawiązuje do dawnego gminnego zadania prowadzenia zakładów likwidacji zwierząt "bezpańskich i zbędnych do dalszego chowu", nazywanych eufemistycznie "schroniskami", dokąd zwierzęta były "doprowadzane przez ludność" celem poddania ich "obsłudze weterynaryjnej". Kwestia opieki i dalszego losu zwierząt była w tym kontekście bezprzedmiotowa, a przyjmowanie licznych zwierząt skądkolwiek nie stanowiło problemu, bo zakładom takim nie groziło przepełnienie. O trwałości takiego anachronicznego rozumienia zadań gmin świadczy fakt, że w obrocie prawnym nadal pozostają umowy gmin ze schroniskami zawarte przed wejściem w życie ustawy o ochronie zwierząt w 1998 r. Np. Legnica (GS), Jelenia Góra (GS), Miasto Kutno (P) i inne.

Schroniska własne przedsiębiorców i organizacji pozarządowych (GP), (GO)

Posiadający własne schroniska przedsiębiorcy i organizacje działają w ten sam sposób, na tym samym rynku usług dla gmin. Organizacje tylko sporadycznie zawierały z gminami umowy w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego (3 na 211 umów). Cztery schroniska prowadzone przez organizacje zajmowały się bezdomnymi zwierzętami na własny rachunek, tzn. bez umów z gminami.

Inne podmioty odbierające bezdomne zwierzęta z gmin

W 2017 roku było kilkaset (ok. 400) innych podmiotów, nie rejestrowanych przez Inspekcję Weterynaryjną i nie posiadających zezwolenia organu gminy na prowadzenie schroniska. W sumie przyjęły one z gmin ok. 17.000 psów (ok. 19% wszystkich którymi zajęły się gminy).

Były to przede wszystkim podmioty świadczące dla gmin wyłapywanie bezdomnych zwierząt. W umowach z nimi nie wskazano schroniska w ogóle, lub też podmiot legitymował się własną umową ze schroniskiem, z której często nie korzystał.

W kategorii innych podmiotów odbierających zwierzęta, wiele było zakładów leczniczych dla zwierząt, głównie takich z którymi gminy zawierały obligatoryjną umowę o doraźną pomoc zwierzętom poszkodowanym w "zdarzeniach drogowych". Niektórzy lekarze weterynarii przyjmowali bezdomne zwierzęta w większej skali lub z wielu gmin, np. w samym woj. mazowieckiem: M i K. Kowalczykowie, M. Domańska, D. Różycki, D. Kaźmierski, A. Małkowski, S. Zając)

Osobną grupę stanowią nieformalne, prowizoryczne schroniska gminne, zwykle usytuowane przy jakimś gminnym zakładzie (oczyszczalnia ścieków, wysypisko śmieci, itp.). Kilka z nich działa w większej skali i prowadzonych jest przez spółkę gminną lub organizację pozarządową (np. Kozienice, Sompolno), świadcząc także usługi innym gminom. Czasami takie zakłady przestawiane są jako legalne "miejsca przetrzymywania wyłapanych zwierząt przed przewiezieniem do schroniska" - o jakich mowa w rozporządzeniu o wyłapywaniu bezdomnych zwierząt, ale gmina nie ma umowy z żadnym legalnym schroniskiem ani nie wskazuje żadnego schroniska do którego zostałyby faktycznie przewiezione.

II. Podsumowanie efektów działania schronisk w 2017 r. wg. ich typów (tylko psy)

Zarejestrowane schroniska wypełnione były średnio w 3/4 ich pojemności (swobodnie ocenianej przez inspektora weterynaryjnego). Przepełnienie, najczęściej nieznaczne, stwierdzono w 32 schroniskach na 208.

Przeciętny pobyt psa w schronisku trwał pół roku, ale najkrótszy był w jednostkach budżetowych (średnio 3,5 mies.) a najdłuższy u przedsiębiorców (średnio 11 mies.). Widać tu różnicę między gminnymi schroniskami większych miast, gdzie psy przebywają nawet krócej niż miesiąc (np. Szczecin, Chorzów ) a schroniskami zbiorczymi dla mniejszych gmin, prowadzonymi w ustronnych miejscach przez przedsiębiorców, którzy zamiast adopcji nastawili się na dożywotni chów bezdomnych psów za stawkę dzienną (np. Wojtyszki - 29 mies., Radysy - 27 mies.). Stąd też wyższy wskaźnik psów utraconych w schroniskach przedsiębiorców (16%), powodowany właśnie śmiercią własną psów.

Uwarunkowania prawno-ekonomiczne znajdują wyraz w różnych "modelach biznesowych" i tłumaczą wiele zjawisk, jak na przykład to, że jednostki budżetowe gmin, dysponując połową miejsc dla psów jakimi dysponowali przedsiębiorcy, przyjęły więcej psów niż oni. Tracąc przy tym ponad dwa razy mniejszy odsetek zwierząt. Na pewno wpływ ma tu okliczność, że gminne schroniska w większych miastach wydają szybko sporo zwierząt, pilnie poszukiwanych przez ich właścicieli — co znacznie przyśpiesza obroty. Nie mają tego szczęścia zwierzęta z małych gmin wiejskich, wywożone na drugi koniec Polski do przedsiębiorcy, który zaoferował gminie bardzo tanie wyłapywanie (choć kumulowne przez lata koszty utrzymania okażą się dla gmin nader wysokie).

W 2017 roku z rejestrowanych schronisk wydano 66.122 psów, tj. 89% przyjętych. Zaszczepiono przeciw wściekliźnie 61.920 psów, tj. 56% ze 109.752 podlegających corocznemu szczepieniu (stan początkowy plus przyjęte). Wykastrowano 29.740 psów, tj. 40% przyjętych. Oczywistym jest, że nie wszystkie zwierzęta nadają się do szczepienia jak i do kastracji, głównie ze względu na wiek i stan zdrowia. Zastanawiające, że to zaniechanie dotyczy większości (60-64%) przyjmowanych w danym roku zwierząt (zakładając, że szczepiono również psy liczone jako stan początkowy danego roku).