1. Diagnoza

1.1. Źródła problemu

Polski problem z bezdomnymi psami jest szczególny na tle krajów europejskich, z którymi chcielibyśmy się porównywać. Jeszcze sto lat temu, wszędzie tępiono bezpańskie psy, głównie z powodu zagrożenia wścieklizną, które wtedy było znaczne. Z czasem, wprowadzano restrykcje co do utrzymywania zwierząt domowych, a zwłaszcza ich rozmnażania, co pozwalało zapobiegać nadpopulacji (sterylizacja, ewidencja, nadzór nad hodowlami). Zwierzęta bezdomne objęte zostały rozwijającą się w XX w. ideą humanitarnej ochrony zwierząt i stały się także przedmiotem powszechnej dobroczynności.

W wyniku wojny Polska została na długie dziesiątki lat wyłączona z tego nurtu rozwoju cywilizacji. Prawo humanitarnej ochrony zwierząt z 1928 r. nie było po wojnie rozwijane, bo nie znajdowało zastosowania w społeczeństwie budującym socjalizm. Nie było miejsca ani dla lokalnej samorządności, ani dla działań charytatywnych. Lekarze weterynarii zatrudniani byli w państwowych lecznicach dla zwierząt, gdzie zajmowali się wyłącznie zwierzętami gospodarskimi. Nie wprowadzono regulacji zapobiegających nadpopulacji zwierząt domowych. Polityka państwa w dziedzinie zwierząt domowych ograniczyła się do wprowadzenia obowiązkowych szczepień psów przeciw wściekliźnie.

  Wytyczne rozwiązywania problemu bezdomnych zwierząt z 1961 r.

Dopiero w 1961 r. władze dostrzegły narastający problem nadpopulacji i bezdomności psów w miastach, więc nakazały komunalnym zakładom oczyszczania tworzyć punkty likwidacji psów i kotów "bezpańskich" jak też "zbędnych do dalszego chowu", które miało tam dostarczać "społeczeństwo". Licząc się z nastrojami ludności, punkty te nazwano oględnie "schroniskami" i zadbano, by prowadzone były pod szyldem Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami. (To zasłużone przedwojenne Towarzystwo zostało po wojnie zlikwidowane, jego majątek skonfiskowano, po czym je reaktywowano, wpisując w nowy porządek, tj. jako organizację na utrzymaniu budżetu państwa). Zakłady takie powstały faktycznie w niewielu większych miastach. W skali kraju, władze lokalne albo nie robiły nic, albo sięgały po rozwiązania tradycyjne, czyli rakarza.

Przemianom jakie dokonały się w kraju po 1989 r. towarzyszył dalszy regres polityki państwa w tej dziedzinie i w efekcie nasilenie się problemu bezdomnych zwierząt. Komercjalizacja gospodarki komunalnej uczyniła z "prowadzenia schronisk" i "ochrony przed bezdomnymi zwierzętami" przedmiot działalności gospodarczej, regulowanej na poziomie gmin, na takich samych zasadach jak zajmowanie się odpadami i nieczystościami (ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z 1996 r.). Samorządy gminne miały radzić sobie z bezdomnymi zwierzętami, każdy wedle własnego pomysłu.

Rok później, w 1997 r. uchwalono nową ustawę o ochronie zwierząt, zastępującą ustawę przedwojenną z 1928 r. W kwestii zwierząt bezdomnych, zadbano o osobne uprawnienie TOZ do prowadzenia schronisk, gdyż po 1989 r. TOZ utracił dotację budżetową, oraz wprowadzono osobną od schroniska instytucję "wyłapywania" bezdomnych zwierząt, czyli po prostu hycla. Pozwoliło to gminom usuwać bezdomne zwierzęta bez potrzeby tworzenia schronisk, zaś nielicznym gminom posiadającym schroniska osiągać dochody z ich przyjmowania. Zaczęły też powstawać schroniska prowadzone przez prywatnych przedsiębiorców, nastawionych na usługi dla wielu gmin.

Ustawa o ochronie zwierząt z 1997 r. wprowadziła doniosłą zasadę ich nie zabijania, poza określonymi w ustawie wyjątkami. Zabijanie zwierząt domowych stało się legalne zasadniczo tylko w przypadku "konieczności humanitarnej". Z nowego zadania publicznego gminy wynikało, że zamiast likwidować bezdomne zwierzęta, gminy miały się nimi bezterminowo "opiekować" w schroniskach. A to podważało całą dotychczasową koncepcję "schronisk" i "ochrony przed bezdomnymi zwierzętami".

Nowe przepisy o ochronie zwierząt godzono z ustawą o usuwaniu odpadów w ten sposób, że gminy miały teraz płacić dowolnym schroniskom za bezterminową "opiekę", ale nijak nie określoną i bez żadnej odpowiedzialności gmin za los zwierząt tam dostarczonych. Zaś dla schronisk, korzystających teraz ze swobody działalności gospodarczej, sam zakaz regularnego ich uśmiercania oznaczał w praktyce tyle, że teraz trzeba się ich sprawnie pozbywać bez ostentacyjnego naruszania tego zakazu. W ten sposób położono fundament pod nieznaną nigdzie na świecie praktykę zarabiania na doprowadzaniu niepotrzebnych zwierząt do śmierci pod pozorem opiekowania się nimi za publiczne pieniądze.

Na tym polega wyjątkowość polskiej praktyki. W krajach, gdzie są one konsekwentnie traktowane jako niepożądany żywioł i są doraźnie likwidowane — nie daje to nikomu szczególnych zysków. Tam, gdzie zwierzęta te podlegają faktycznie opiece, też nie ma miejsca na komercję. Natomiast schizofrenia polskich regulacji powoduje coraz większy wyciek publicznych pieniędzy dla branży, która pozoruje zarówno opiekę jak i rozwiązywanie problemu. Dlatego problem narasta zarówno w wymiarze ilościowym, finansowym jak i humanitarnym.

1.2. Statystyka

Prezentowane dane pochodzą od gmin, odpytywanych corocznie o ilość zwierząt, koszty i umowy. Dane z zarejestrowanych schronisk pochodzą z Powiatowych Inspektoratów Weterynarii. Źródłowe dane z każdej gminy i każdego schroniska publikowane są w Monitorze BOZ (www.boz.org.pl/monitor).

Podstawowe dane statystyczne o obrotach bezdomnymi zwierzętami przez gminy
(aktualizacja: wrzesień 2023)

2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022
Ilość gmin, które udzieliły informacji (procent wszystkich polskich gmin)
2.324 (94%)	2.316 (93%)	2.478 (100%)	2.453 (99%)	2.443 (99%)	2.469 (100%)	2.474 (100%)	2.470 (100%)	2.472 (100%)	2.476 (100%)
Ilość bezdomnych psów jakimi zajęły się gminy (średnio na gminę)
88.000 (36)	86.000 (35)	90.000 (36)	91.000 (37)	92.000 (37)	90.000 (37)	88.000 (35)	70.000 (28)	72.000 (29)	71.000 (28)
Pieniądze jakie gminy wydały na całe ustawowe zadanie "zapewniania opieki oraz wyłapywania" bezdomnych zwierząt (średnio w kraju w przeliczeniu na jednego bezdomnego psa)*
143 mln (1.628)	161 mln (1.867)	178 mln (1.969)	182 mln (2.006)	196 mln (2.130)	209 mln (2.317)	255 mln (2.903)	232 mln (3.300)	244 mln (3.400)	272 mln (3.900)
Liczba podmiotów, które odbierały bezdomne psy z gmin (w tym liczba czynnych schronisk nadzorowanych przez Inspekcję Weterynaryjną)
574 (173)	560 (183)	566 (195)	501 (203)	559 (208)	552 (220)	583 (224)	581 (224)	559 (219)	566 (213)
Liczba bezdomnych psów przyjętych do nadzorowanych, czynnych schronisk
71.662	70.250	72.437	71.926	74.508	73.194	63.309	56.981	59.940	58.944
Liczba psów wydanych z nadzorowanych schronisk (zwróconych właścicielom, adoptowanych lub sprzedanych)
59.771	60.074	65.617	64.383	66.122	66.245	65.323	58.390	54.322	52.181
Liczba psów utraconych w nadzorowanych schroniskach (w tym: uśmierconych, padłych, zbiegłych)
10.569 (4.073) (5.902) (564)	9.495 (3.808) (5.219) (468)	8.311 (3.360) (4.456) (495)	7.552 (3.112) (4.044) (396)	7.504 (2.881) (4.326) (314)	7.143 (2.762) (4.076) (305)	6.130 (2.426) (3.471) (233)	4.653 (2.014) (2.474) (165)	4.309 (1.804) (2.353) (152)	4.703 (2.054) (2.439) (210)
Stan psów w nadzorowanych schroniskach (początek i koniec roku)
34.685 35.960	36.188 36.746	36.716 35.105	35.000 34.746	35.244 36.049	36.517 35.872	35.804 32.973	32.506 23.347	23.253 24.386	23.993 25.637

(*) statystycznie mała, ale trudna do ustalenia część kosztów gmin nie dotyczyła dysponowania bezdomnymi psami, bo zadanie gminy wynikające z art. 11 i 11a. ustawy o ochronie zwierząt ma szerszy zakres (bezdomne koty, pomoc doraźna, zwierzęta gospodarskie, itd.). W poszczególnych gminach mogły to być większe kwoty, zwłaszcza w największych miastach.

Dynamika problemu

Statystyczny obraz problemu zmienia się w dłuższym czasie dość konsekwentnie, wedle stałych tendencji:

• umiarkowany wzrost ilości wyłapywanych psów, ostatnio ustabilizowany na poziomie 90 tys.
• szybki wzrost kosztów gmin,
• wtrost liczby psów kierowanych jest gdzie indziej niż do nadzorowanych schronisk,
• w schroniskach wzrost ilości psów wydanych i spadek zwierząt utraconych (uśmierconych, padłych, zbiegłych),
• spowolnienie obrotów schronisk (średni czas przebywania w schronisku jednego psa wzrósł od 4 miesięcy w 2006 r. do prawie 6 miesięcy w 2019 r.).

Tendencje te można dobrze pokazać w skrócie, porównując rok 2006 i 2021:

Porównanie długoterminowe

	2006		2022
ilość wyłapanych psów / średnio na jedną gminę	70.000	29	71.000	29
koszt całego zadania gmin dot. bezdomnych zwierząt / w przeliczeniu na jednego psa (zł)	45 mln	600	272 mln	3.900
psy przyjęte do nadzorowanych schronisk / % wyłapanych	69.000	92%	59.000	83%
z czego wydanych / % przyjętych	50.000	72%	52.200	89%
utraconych (uśmiercone, padłe, zbiegłe) / % przyjętych	17.000	24%	4.700	8%
stan psów w schroniskach na koniec roku / % przyjętych	24.000	35%	25.637	43%

Zróżnicowanie skali problemu w gminach

Problem bezdomnych zwierząt jest skrajnie nierównomiernie rozłożony między gminy. W znikomym stopniu dotyczy licznych, małych gmin wiejskich, a w największym niewielu wielkich gmin miejskich. Tak przynajmniej widać to przez pryzmat aktywności gmin, bo nie ma prostego sposobu na bezpośrednie, empiryczne badanie zjawiska bezdomnych zwierząt. W 2006 roku ponad 40% gmin nie zajmowało się bezdomnymi zwierzętami, a 50% wyłapanych psów przypadało na ok. 1% gmin. W ciągu jedenastu lat liczba wyłapywanych rocznie psów wzrosła o 21%, także wyłapywanie nieco się upowszechniło się. W 2017 r. już tylko 5% gmin nie zajmowało się bezdomnymi zwierzętami, a 50% wyłapanych psów pochodziło z 5% gmin.

Rozkład wyłapywania na gminy w 2006 i 2021 r. psów z jednej gminy 2006 2021 % gmin % psów % gmin % psów 0 43,1 0 4,1 0 do 5 62,23 1,70 27,2 2,4 do 10 72,92 4,40 46,8 7,7 do 20 82,68 9,16 69,2 19,2 do 50 91,12 18,33 89,1 40,1 do 100 95,58 28,34 95,2 54,8 do 200 97,35 36,47 97,5 65,4 do 500 98,79 50,91 99.5 87,7 do 1.000 99,60 71,00 99,8 94,3 do 2.000 99,76 78,06 100,0 100,0	Krzywa koncentracji w 2021 roku

Podjęcie wyłapywania bezdomnych zwierząt przez gminy, które dotąd tego nie robiły (głównie małe gminy wiejskie) wydaje się wynikać wprost z wprowadzonego od 2012 r. obowiązku uchwalania corocznych programów gminnych w tym zakresie, w tym rezerwowania w budżetach środków finansowych na ten cel. Ocena skutków takiego pośredniego "zmuszenia" gmin do zajmowania się problemem bezdomnych zwierząt nie jest jednak jednoznaczna. Istotną przeszkodą w rozwiązywaniu problemu nie jest bowiem brak woli samorządnych gmin, czy nawet brak pieniędzy, lecz bariery formalno-prawne w zorganizowaniu sensownej opieki na poziomie małej gminy.

Podsumowanie działania schronisk w latach 1998-202 na tle zadań gmin

Dane z podsumowania źródłowych raportów z wizytacji powiatowych lekarzy weterynarii oraz informacji z gmin. Tabela obejmuje wyłącznie psy.

rok	ilość schro- nisk	stan począt- kowy	przyjęto	stan końcowy	wyda- nych	utra- conych	wyła- pano	koszt zadania gmin (zł)
2022	213	23.993	58.944	25.637	52.181	4.703	71.000	272 mln
2021	219	23.253	59.875	24.386	54.250	4.309	72.000	244 mln
2020	224	32.506	56.981	23.347	58.390	4.653	70.000	232 mln
2019	224	35.847	69.362	32.857	60.686	6.049	88.000	255 mln
2018	220	36.517	73.194	35.872	66.245	7.143	90.000	209 mln
2017	208	35.244	74.508	36.049	66.122	7.504	92.000	196 mln
2016	203	35.000	71.926	34.746	64.383	7.552	91.000	182 mln
2015	195	36.716	72.437	35.105	65.617	8.311	90.000	178 mln
2014	183	36.188	70.250	36.746	60.074	9.495	86.000	161 mln
2013	173	34.685	71.662	35.960	59.771	10.539	88.000	143 mln
2012	161	33.588	72.061	34.824	59.462	11.363
2011	149	100 265 *			54.665
2010		98 671 *			54.574
2009	143	96 122 *			53.309
2008	141	93 798 *			51.209
2007	136	91 715 *			48.446
2006	135	23.035	69.224	27.326	48.228	16.705	75.000	45 mln
2005		20.143	63.754	23.035	44.334	16.300
2004		19.263	60.849	20.698	44.267	15.855
2003	142	17.427	57.931	18.914	41.558	14.620
2002	139	17.154	53.923	18.335	36.904	15.367
2001	135	15.884	71.921	16.488	36.625
2000	123		59.445	15.884	33.922	23.486
1999	122			13.135	31.009
1998				11.596

(*) Nieciągłość danych o stanie i przyjętych zwierzętach w latach 2007-2011 jest skutkiem wprowadzenia w zestawieniach GLW łącznej kategorii "przebywały" (sumy stanu początkowego i przychodu), co ukrywa nie bilansowanie się danych w skali roku oraz niezgodność rocznych stanów początkowych z końcowymi roku poprzedniego.