Jak kształtowano przepisy
dotyczące bezdomnych zwierząt

Przestępczość wobec bezdomnych zwierząt ufundowali parlamentarzyści uchwalając w 1997 roku ustawę o ochronie zwierząt, zobowiązującą gminy by je wyłapywały. Z ustawy wynika, że zwierzęta miały być umieszczane w schroniskach w celu zapewnienia im opieki. Jednak w praktyce oznacza to często wyłapywanie „donikąd”, czyli porzucanie lub pokątne zabijanie, bo działalność schronisk nie jest uregulowana prawem, nikt nie ma obowiązku finansowania opieki nad zwierzętami w schroniskach, ani nikt tej opieki nie nadzoruje. Dzieje się tak, choć przepisów na temat schronisk jest nadmiar. A może właśnie dlatego.

Można wątpić, czy wszyscy parlamentarzyści zdawali sobie jasno sprawę ze skutków uchwalanych zapisów. Na pewno mieli taką jasność autorzy ustawy, znający w szczegółach kontekst prawny w jaki wpisali nową instytucję „wyłapywania”. W stenogramach komisji parlamentarnych z 2002 roku, gdy obradowano nad poprawką do ustawy, można odczytać wyraźne sformułowanie koncepcji „wyłapywanie – tak, schroniska – nie” wypowiedziane ustami posła Jerzego Czepułkowskiego, senatora Andrzeja Anulewicza i wysokich urzędników Ministerstwa Rolnictwa, Józefa Pilarczyka i Piotra Jakubowskiego.

Fragmenty stenogramów z obrad reprodukujemy pod adresem: http://www.boz.org.pl/prawo/stenogramy.htm

Według przedstawicieli rządu, gminne zadanie wyłapywania bezdomnych zwierząt nie może pociągać za sobą obowiązku utrzymywania schronisk, bo nie ma na to żadnych źródeł finansowania. Nikt jednak nie spytał, jakie to źródło umożliwia finansowanie wyłapywania bezdomnych zwierząt bez łożenia na opiekę nad nimi, np. w schroniskach?

Odpowiedzią jest legislacyjny przekręt, polegający na oderwaniu zadania wyłapywania od ustawy o ochronie zwierząt i stosowaniu go jakby był aktem wykonawczym do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, gdzie o żadnej opiece nie ma mowy. W niej jest przewidziane obowiązkowe zadanie własne gminy pod nazwą „organizowanie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami na zasadach określonych w odrębnych przepisach” (art. 3, ust. 1 i ust. 2, pkt 5). Żadnych takich przepisów nie wydano, więc właśnie rozporządzenie o wyłapywaniu jest dla urzędników pretekstem do pokątnej eksterminacji zwierząt.

Jeśli zatem obserwujemy, że wiele zwierząt z gminnego wyłapywania faktycznie trafia do schronisk, jeśli wielu rzeczywiście udaje się tam przeżyć i doczekać sprzedaży czy adopcji – to dzieje się tak wyłącznie wskutek bałaganiarstwa i nieudolnej realizacji rządowego pomysłu eksterminacji bezdomnych zwierząt.

1. Rakarnie przemianowane na „schroniska”

„Schroniskami” dla bezdomnych zwierząt zostały oficjalnie nazwane zakłady rakarskie po raz pierwszy w 1961 roku. Potrzeba „uregulowania zagadnienia bezpańskich psów i kotów na terenie miast” (jak zatytułowano wytyczne Ministra Gospodarki Komunalnej) pojawiła się na tle szybkiej urbanizacji a także w ramach ograniczania drobnej działalności gospodarczej, w ramach której działał tradycyjny hycel i rakarz.

Nazwanie miejskich rakarni „schroniskami” było zrazu tylko niewinnym zabiegiem urzędowej nowomowy. Pretekstem było to, że zwierzęta nie były uśmiercane od razu lecz dopiero po dwóch tygodniach, niezbędnych dla ewentualnego zaobserwowania objawów wścieklizny, stanowiącej wówczas realne zagrożenie. Schroniska miały gwarantować dobre warunki bytowe (m.in. ogrzewane pomieszczenia), a zwierzęta mogły być nawet leczone i utrzymywane dłużej na koszt Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami. W zamian za prawo kontrolowania tego procederu, Towarzystwo użyczało tym zakładom swojego szyldu. Taka „humanitarna utylizacja” była – na swój sposób i na swoje czasy – koncepcją dość uczciwą i przejrzystą. Zgodnie z obowiązującym wówczas prawem ochrony zwierząt z 1928 r., nie gwarantowała zwierzętom życia, ale chroniła je przed znęcaniem się, a zwłaszcza wykluczała znęcanie się z motywu zysku.

Dociekanie czy i kiedy „Wytyczne Ministra Gospodarki Komunalnej” utraciły moc prawną, było by zajęciem jałowym, jako że były one okazjonalnym „prawem powielaczowym” epoki PRL. W każdym razie utrwaliły na dziesiątki lat urzędową koncepcję traktowania bezdomnych zwierząt jako odpadów komunalnych, które należy likwidować z zachowaniem pewnych względów.

Z biegiem lat koncepcja ta stawała się coraz bardzie nieaktualna pod względem moralnym i prawnym. Nie sprawdziły się założenia, że ludność sama będzie doprowadzać zbędne zwierzęta do uśmiercania. Zamiast tego ludność zaczęła chętnie „adoptować” zwierzęta ze schronisk. Do miejskich rakarni zaczęły także napływać dary rzeczowe i pieniężne, a w końcu zaczęto przyprowadzać dzieci szkolne na lekcje „edukacji humanitarnej”. Nie bez potakiwania ze strony urzędników, placówki te zaczęły uchodzić za państwowe zakłady opieki nad zwierzętami – czego publiczność naturalnie oczekiwała od opiekuńczego państwa. Nie bez znaczenia było i to, że zakłady te miały monopol na gromadzenie bezdomnych zwierząt, więc nie było gdzie indziej lokować oczekiwań co do opieki nad nimi ani kierować odruchów dobroczynności.

Trwającym dziesięciolecia przemianom w potrzebach i postawach społecznych nie towarzyszyły jednak żadne zmiany przepisów, ani też sieć schronisk nie była rozwijana. Jednocześnie ilość zwierząt domowych w miastach szybko rosła z powodu zmian w stylu życia i konsumpcji, podobnie jak ilość telefonów czy samochodów. W połowie lat 70-tych Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami – gwarant polityki „humanitarnej utylizacji” – utraciło resztki samodzielności i stało się przybudówką do resortu gospodarki komunalnej. Po 1989 roku, w warunkach swobody działalności gospodarczej, pojawił się dynamiczny rynek zoologiczno-weterynaryjny. Ilość psów gwałtownie rosła, zwłaszcza w miastach.

Pomimo to – a może właśnie dlatego – ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach z 1996 roku potwierdziła koncepcję sprzed 35 lat o schroniskach dla bezdomnych zwierząt jako zakładach likwidacji odpadów. Ustawa zajęła się wyłącznie ochroną przed bezdomnymi zwierzętami, jako zadaniem z zakresu gospodarki komunalnej, pomijając społeczny i humanitarny wymiar problemu. W nowej rzeczywistości ekonomicznej, schroniskami miały być zakłady gminne lub prywatne zakłady komercyjne, koncesjonowane przez wójtów i podlegające tym wszystkim rygorom jakie dotyczą usuwania śmieci, szamb i ścieków, wymieniane w jednym szeregu z grzebowiskami i spalarniami zwłok zwierząt gospodarskich – czyli właściwym rakarstwem. Stąd też jednym z wymogów uzyskania koncesji na schronisko było zachowanie 300-metrowej strefy buforowej od miejsc publicznych, jakiej nie wymagano w żadnym innym przypadku gromadzenia żywych zwierząt.

Budżety terenowe (po reformie – gminne) zabezpieczały środki na finansowanie takiej działalności w dziale „900 – Gospodarka komunalna i ochrona środowiska” pod pozycją „90013 – Schroniska dla zwierząt”. Co to konkretnie oznacza, mówi nam powiązanie klasyfikacji budżetowej z Polską Klasyfikacją Działalności, a konkretnie działu „900” z klasami PKD 90.01-90.03 (odprowadzanie i oczyszczanie ścieków, gospodarowanie odpadami, działalność sanitarna i pokrewna). Żywych zwierząt domowych dotyczy tylko zaliczona do klasy „gospodarowanie odpadami” działalność określona jako „związana z unieszkodliwianiem zarażonych żywych zwierząt lub martwych i pozostałych skażonych odpadów”. Wynika stąd, że prowadzenie „schronisk dla zwierząt”, o ile jest finansowane przez gminy, miało by w zasadzie polegać na uśmiercaniu zwierząt zarażonych. Historycznie i formalnie odnosi się to do nadzwyczajnych środków podejmowanych podczas wystąpienia zarazy wśród zwierząt, a zwłaszcza tak groźnej dla ludzi choroby jak wścieklizna.

W ten sposób jakakolwiek spójna i racjonalna koncepcja rozwiązywania problemu bezdomnych zwierząt została nie tylko praktycznie, ale nawet formalnie pogrzebana, a urzędowe normy odnosiły się do problemu tylko w aspekcie usuwania niebezpiecznych odpadów komunalnych, zwłaszcza podczas zwalczania zarazy. W horyzoncie myślowym prawodawców problem bezdomnych zwierząt sprowadził się do wizji hord zdziczałych, wściekłych psów atakujących ludzi i zwierzęta. A działo się to w czasach, gdy realne zagrożenie wścieklizną spadło już do tego stopnia, że państwo odstąpiło od finansowania obowiązkowych szczepień.

2. Nowe prawo o bezdomnych zwierzętach

Tradycja traktowania bezdomnych zwierząt jako groźnych odpadów miała się skończyć w 1997 roku, gdy miłośnikom zwierząt udało się przeforsować w nowej ustawie o ochronie zwierząt wyraźny zakaz uśmiercania zwierząt z powodu ich zbędności i nałożyć na gminy nowe zadanie sformułowane jako „zapewnianie opieki” tym zwierzętom. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy przewidywało wyłapywanie bezdomnych zwierząt na koszt gminy przez „przedsiębiorców” i umieszczanie ich w „schroniskach”.

Uchwalając ustawę o ochronie zwierząt w 1997 roku, pierwszą kompleksową regulację tego zagadnienia od 1928 roku, zignorowano Europejską Konwencję Ochrony Zwierząt Domowych, opracowaną dziesięć lat wcześniej pod auspicjami Rady Europy. Komunikat Komitet Społecznego Rady Ministrów zapewniał jednak, że ustawa była „osiągnięciem, dzięki któremu ustawodawstwo polskie dołączyło do grona państw, charakteryzujących się nowoczesnym i humanitarnym prawem w tej dziedzinie” (17.11.1998)

Aby zrozumieć w jaki sposób właśnie ta ustawa dała początek zorganizowanej przestępczości przeciw bezdomnym zwierzętom, należy rozpatrzeć komu i jak jej zapisy miały wówczas służyć. Głównym orędownikiem i konsultantem uchwalonych regulacji było Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami, które także uznało uchwalenie tej ustawy za swój sukces.

„Największym osiągnięciem TOZ było doprowadzenie do uchwalenia Ustawy o Ochronie Zwierząt w dniu 21 sierpnia 1997 roku. Przez pierwsze lata funkcjonowania Ustawy uczestniczyliśmy w kilkudziesięciu komisjach ministerialnych, tworzących przepisy wykonawcze do Ustawy, wydając ponad 100 opinii prawnych i kilka kontrprojektów rozporządzeń.” www.toz.pl [kopia publikacji]

TOZ miało być głównym beneficjentem zapisów na temat bezdomnych zwierząt, bowiem sytuacja Towarzystwa, głównego partnera administracji państwowej w realizowanej dotąd „humanitarnej utylizacji”, uległa tymczasem zasadniczemu podważeniu. Przemiany ustrojowe po 1989 roku wykluczały dalsze uprzywilejowanie Towarzystwa w prawie państwowym, a zwłaszcza dotowanie go z centralnego budżetu, zaś usamodzielnione gminy nie były gotowe do finansowania rakarni na zasadach prawa powielaczowego z poprzedniej epoki. Ustawa miała więc dostosować stary model działania do nowych warunków ustrojowych, tzn. skłonić samodzielne gminy do finansowania prowadzonych pod szyldem TOZ schronisk.

Prawo powielaczowe z 1961 wskazujące wprost na TOZ jako partnera administracji, zastąpiono nowym gminnym zadaniem „zapewniania bezdomnym zwierzętom opieki”. Od początku było jasne, że zapis ten pozostanie ozdobnikiem bez konsekwencji w postaci pieniędzy na tę opiekę, bo jest niezgodny z uchwaloną kilka miesięcy wcześniej konstytucją, która w art. 167 mówi, że „zmiany w zakresie zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego następują wraz z odpowiednimi zmianami w podziale dochodów publicznych”. Odpowiednie zapisy chroniące finanse gmin znalazły się też w prawie samorządowym.

Pieniędzy na utrzymywanie schronisk miało dostarczyć inne zadanie gminne, „ochrony przed bezdomnymi zwierzętami” przypisane gminom rok wcześniej jako obowiązkowe w tzw. ustawie „śmieciowej” z 1996 r. Motorem dla tej koncepcji była nowa, osobna instytucja „wyłapywania” bezdomnych zwierząt przez „podmioty gospodarcze”. Miała ona w kontekście ustawy o ochronie zwierząt służyć zapewnieniu im opieki, ale być finansowana i rozliczana jak usuwanie odpadów w ramach gospodarki komunalnej gmin.

Manewrując między potrzebą humanitarnego sztafażu a zapewnieniem środków na utylizację bezdomnych zwierząt, ostatecznie pozostawiono ich los mechanizmom rynkowym gospodarki komunalnej gmin. Ustawodawca zapewnił sobie przy tym dodatkowe alibi, zakazując uśmiercania zwierząt tylko z tego powodu, że są zbędne. W rezultacie, pozbywanie się bezdomnych zwierząt stało się procederem pokątnym i zasadniczo nielegalnym, za to opłacalnym i łatwym do zorganizowania i sfinansowania na poziomie każdej gminy przy współpracy z TOZ lub jego odłamem.

Zakładano, że Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami, wyposażone ustawowo w prawo opiniowania uchwał rad gminnych o wyłapywaniu, będzie znów pełnić dawną rolę w nowych warunkach rynkowej gospodarki komunalnej. W ustawie zapisano nawet prawo TOZ (i podobnych organizacji) do prowadzenia schronisk dla zwierząt „celem zapewnienia im opieki”. Nie usunięto jednak z ustawy „śmieciowej” określenia schronisk jako zakładów utylizacji prowadzonych przez przedsiębiorców. Termin „schronisko dla zwierząt” stał się pod względem prawnym dwuznaczny, co odpowiadało dwuznaczności całego pomysłu.

Skutki nowej ustawy, były łatwe do przewidzenia i spotkała się ona od razu z falą protestów. Nie powiodła się, podjęta przy okazji nowelizacji ustawy w 2002 roku, próba skonkretyzowania gminnego zadania opieki jako finansowania opieki nad nimi w schroniskach.

Stworzony w 1997 roku układ organizacyjny, finansowy i prawny dotyczący bezdomnych zwierząt okazał się trwały, a nowa regulacja zagadnienia bezdomnych zwierząt odniosła znaczny sukces rynkowy. Wbrew celom głoszonym przez Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami i zgodnie z najgorszymi oczekiwaniami przeciwników ustawy.

Ostatecznie, dawny model „humanitarnej utylizacji” bezdomnych zwierząt finansowanej przez państwo pod szyldem i nadzorem uprzywilejowanego TOZ, przekształcił się w finansowany przez gminy dziki rynek „wyłapywania” bezdomnych zwierząt przez kogokolwiek i „umieszczania” ich u kogokolwiek, kto podpisze wójtowi odbiór zwierząt. Bez ryzyka ponoszenia odpowiedzialności za jakość opieki i nieznany los zwierząt.

TOZ nie zapewniło sobie monopolu na opiekę nad bezdomnymi zwierzętami i nie powróciło dzięki nowym przepisom do dawnej roli. Cofnięcie państwowego uprzywilejowania i państwowych dotacji spowodowało rozpad na wiele lokalnych stowarzyszeń, które muszą w nowych warunkach konkurować z przedsiębiorstwami prywatnymi i spółkami gminnymi. Obecnie TOZ prowadzi 12% wszystkich rejestrowanych schronisk, głównie stanowiących własność gmin, i ma ok. 16% udziału w ilości przyjmowanych do schronisk zwierząt.

Ustawa nie otworzyła też pola dla innych organizacji o podobnym celu statutowym. Podwójna podstawa prawna działania schronisk okazała się w interpretacji urzędników jednoznaczna. Schroniska zakładane przez organizacje społeczne, które nie chcą zarabiać na wyłapywaniu i utylizacji a po prostu opiekować się zwierzętami na własną rękę, są traktowane jako „nielegalne” i w najlepszym wypadku zaledwie tolerowane przez urzędników. Motywy działalności charytatywnej i racjonalnego rozwiązywania problemu bezdomnych zwierząt całkowicie przegrały z zarabianiem na bezdomnych zwierzętach.

3. Zwalczanie bezdomnych zwierząt na podstawie „przepisów odrębnych”

Aktualne przepisy i praktyka traktowania bezdomnych zwierząt domowych kształtowały się nie tylko w odpowiedzi na problem nadpopulacji psów i kotów w miastach. Zanim ten problem stał się dominujący, najwięcej kontrowersji wzbudzały psy wiejskie kłusujące na terenach łowieckich.

Środowisko Polskiego Związku Łowieckiego, silnie reprezentowane w kręgach partyjno-rządowych PRL, zawsze preferowało radykalne rozwiązania. To właśnie na tle ciągnącego się latami konfliktu dotyczącego drastycznych egzekucji wiejskich psów przez myśliwych, doszło w połowie lat siedemdziesiątych do usunięcia przez władze ówczesnego kierownictwa Towarzystwa Opieki nad Zwierzętami i zastąpienie go bardziej „urzędowymi” miłośnikami zwierząt.

Kontrowersje te zdominowały także debatę nad ustawą o ochronie zwierząt w 1997 roku, skutecznie odwracając uwagę od „miejskiego” problemu nadpopulacji zwierząt domowych, czego rezultatem były niespójne zapisy ustawowe. Bowiem z jednej strony nie było szans na radykalne rozwiązania w stylu wschodnich sąsiadów Polski, tzn. zwalczania wałęsających się psów przy pomocy broni maszynowej, a z drugiej strony nie było też pomysłów na ucywilizowanie utrzymywania zwierząt domowych na wsiach. Strona łowiecko-rządowa zagwarantowała sobie możliwość odstrzału psów „zdziczałych” – cokolwiek by to miało znaczyć. Co do reszty problemu stanęła na kompromisowym stanowisku, że komu nie podoba się zabijanie, to niech się opiekuje, ale za swoje pieniądze.

Zająć takie stanowisko było tym łatwiej, że 1996 roku, a więc rok przed uchwaleniem ustawy o ochronie zwierząt, nałożono na gminy obowiązek „organizowania ochrony przed bezdomnymi zwierzętami” ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ten sposób, bez niewygodnych publicznych debat z miłośnikami zwierząt, kręgi łowiecko-rządowe zapewniły sobie już wcześniej podstawę realizacji różnych sposobów unieszkodliwiania zwierząt domowych, bez przesądzania o jakie zwierzęta i sytuacje chodzi, gdyż zapisano, że ma się to odbywać „na zasadach określonych w odrębnych przepisach”.

4. Polityka państwa

Pogląd, że z publicznych pieniędzy można finansować tylko eksterminację, zaś miłośnicy zwierząt niech sami finansują swoje sentymenty, stał się w ten sposób ogólnym stanowiskiem państwa w sprawach dotyczących zwierząt domowych.

Zgodnie z tym stanowiskiem nie mają zapewnionej państwowej opieki nawet ofiary przestępstw znęcania się. Przepisy karne ustawy o ochronie zwierząt przewidują wprawdzie odbieranie zwierząt znęcającym się nad nimi, nawet bezzwłocznie i nawet przez organizację społeczną, ale następnie muszą oni sami radzić sobie z opiekę nad nimi. Brak państwowych form opieki skutecznie zapobiega pomocy ofiarom znęcania się i podważa sens ścigania takich przestępstw. Dla przykładu, trudno jest zabierać ofiary znęcania się z pseudo-hodowli psów by oddawać je potem do schronisk-rakarni. Urzędowo uznanymi ofiarami znęcania się bywają dziesiątki i setki zwierząt w schroniskach właśnie, jak np. w Krzyczkach. Fakt wykrycia przestępstwa daje im tylko tyle, że od tego momentu znęcanie się nad nimi ma już charakter oficjalny.

Najgorszym skutkiem takiego stanowiska państwa w sprawie bezdomnych zwierząt jest to, że do „sentymentów” miłośników zwierząt zaliczono hurtem także wszelkie środki zapobiegania nadpopulacji i racjonalnego rozwiązywania problemu bezdomnych zwierząt. Do ustawy o ochronie zwierząt dopisano w 2002 roku zaledwie przyzwolenie na finansowanie przez gminy programów sterylizacji, adopcji i uśmiercania ślepych miotów – o ile znajdą sobie na to pieniądze.

Jest to tym gorsze, że równocześnie państwo prowadzi ultra-liberalną politykę wobec rozmnażania i handlu zwierzętami domowymi. Rozmnażanie zwierząt domowych na handel formalnie zakwalifikowane jest do „działalności rolniczej” i nie podlega żadnym formom rejestracji, nadzoru ani opodatkowania. Stało się przez to atrakcyjnym zajęciem dla szerokiego wachlarza przedsiębiorczych osób, poczynając od hodowców zarejestrowanych w związkach kynologicznych, poprzez różnych chłoporobotników, bezrobotnych, a kończąc na bezdomnych. Na targowiskach i w ogłoszeniach pełno jest psów „rasowych bez rodowodu” – w tym także modnych ras agresywnych.

Z tego punktu widzenia, finansowane z publicznych pieniędzy schroniska pełnią rolę wspomagania tego rynku. Podobnie jak to jest ze sprzętem gospodarstwa domowego, niechciane zwierzęta trzeba utylizować by produkować i sprzedawać nowe.